Der deutschen Sicherheitsarchitektur steht eine dramatisch neue Bedrohungslage entgegen. Als Konsequenz strebt die Koalition mit der geplanten Reform eine systematische Neuordnung des deutschen Nachrichtendienstrechts an. Der Koalitionsvertrag sieht vor, die nationale Souveränität und die Nachrichtendienste zu stärken, um „mit der Leistungsfähigkeit relevanter europäischer Partnerdienste wieder Schritt […] halten“ zu können. Zugleich soll die Kontrollarchitektur zielgerichteter ausgestaltet werden. Durch die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 2024 sind dem Gesetzgeber hierzu klare Vorgaben gemacht worden.
Das Reformvorhaben fügt sich in eine veränderte Bedrohungslage ein: Neben Spionage treten Cyberangriffe, Sabotage, Desinformationskampagnen und andere Formen hybrider Aktionen täglich auf. Kennzeichnend für hybride Aktionen ist, dass sie häufig unterhalb der völkerrechtlichen Schwelle eines bewaffneten Angriffs im Sinne des Art. 51 UN-Charta auftreten. Diese Grauzone stellt den Staat vor erhebliche rechtliche Herausforderungen. Prinzipien wie die Gewaltenteilung, juristische Verfahren und divergente staatliche Zuständigkeiten sind Stärken eines Rechtsstaats; gegenüber Akteuren, die Recht und Gesetz nicht in gleicher Weise achten, offenbart unser System aber strukturelle Verwundbarkeiten.
Das Trennungsgebot ist die zentrale Konsequenz aus den historischen Erfahrungen und gehört zweifelsohne zu den zentralen rechtsstaatlichen Prinzipien der Bundesrepublik. Jedoch hat das BVerfG (vgl. BVerfG NJW 2013, 1499 ff.) im Jahr 2013 eine neue Lesart des informationellen Trennungsgebots eröffnet und geurteilt, dass Daten zwischen Nachrichtendiensten und Polizeibehörden ausgetauscht werden können, sofern „verfassungsrechtlich gebotene qualifizierte Eingriffsschwellen“ und ein „hinreichend gewichtiger Rechtsgüterschutz“ die Ausnahme begründen. Die Nachrichtendienstreform steht somit vor der Aufgabe, das Prinzip des informationellen Trennungsgebots unter den veränderten Bedingungen einer zunehmenden hybriden Sicherheitslage neu auszugestalten. Auch die geplanten aktiven Maßnahmen sind in diesem Zusammenhang zu betrachten. Entlang des sicherheitspolitischen Konzepts der Abschreckung lassen sich die geplanten Maßnahmen in einen größeren sicherheitspolitischen Handlungsrahmen einbetten.
Sollte der deutsche Staat einen bevorstehenden Angriff erkennen, muss die Exekutive unter Einbindung parlamentarischer und juristisch-administrativer Kontrollinstanzen dazu in der Lage sein, unaufschiebbare Gegenmaßnahmen zum Schutz des Gemeinwohls zu ergreifen. Der Entwurf versucht folgerichtig, die jetzige Schutzlücke durch eng tatbestandlich begrenzte Interventionsbefugnisse zu schließen. Wegen ihres Missbrauchspotenzials müssen diese Befugnisse auch an eine wirksame Vorabkontrolle gebunden sein. Die Reform bündelt die Kontrolle beim Unabhängigen Kontrollrat, der aus einem juristischen sowie administrativen Organ besteht. Zusammen mit dem Parlamentarischen Kontrollgremium soll eine umfassende, professionalisierte Kontrollstruktur geschaffen werden. Die Zeitenwende für die Nachrichtendienste kann nur dann gelingen, wenn sie auf drei Säulen fußt: technischen Fähigkeiten, ausreichenden Befugnissen und einer unabhängigen Kontrolle. Im Laufe der Reform geht es insbesondere darum, die Leitplanken der BVerfG-Rechtsprechung zu beachten.
Die grundlegende Reform der deutschen Nachrichtendienste ist längst überfällig. Angesichts der enormen Bedrohungslage, insbesondere aufgrund der russischen Aggression gegen Deutschland und neuer Gefahren im digitalen Raum, brauchen die Nachrichtendienste dringend ein modernes, digitalfähiges und zugleich rechtsstaatliches Grundgerüst. Vor allem der Bundesnachrichtendienst (BND) muss mit angemessenen Befugnissen ausgestattet und so in seiner Rolle als internationaler Partner auf Augenhöhe mit den Diensten befreundeter Staaten gebracht werden. Dabei geht der Entwurf der Bundesregierung zum Teil notwendige und wichtige Schritte.
Auch das Gesetz für das Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) benötigt dringend ein Update. Der aktuelle Entwurf schießt jedoch weit über das Ziel und die klaren verfassungsrechtlichen Vorgaben hinaus. Das Bundesamt für Verfassungsschutz soll nun „ein echter Geheimdienst“ werden, also mit operativen Eingriffsbefugnissen ausgestattet werden, die eindeutig dem Bereich der Gefahrenabwehr zuzuordnen sind. In unserem föderalen System gibt es knapp zwei Dutzend Polizeibehörden, die eigentlich für die Gefahrenabwehr zuständig sind. Jetzt eine geheim arbeitende Sicherheitsbehörde ebenfalls mit solchen Befugnissen auszustatten, wird absehbar zu Chaos im ohnehin komplizierten föderalen Sicherheitsgefüge führen. Dies wird die Kooperation und das Vertrauen zwischen dem BfV und den 16 Landesämtern für Verfassungsschutz im Verfassungsschutzverbund erschüttern, besonders im Hinblick auf die in den letzten Jahren geschaffenen gemeinsamen Zentren. Vor allem aber stellt es das Trennungsgebot als Antwort auf alle Erfahrungen aus unserer Geschichte infrage – und bedroht damit letztlich die Akzeptanz und Legitimität dieser wirklich notwendigen Reformen. Für die ursprünglich polizeilichen Befugnisse, die der Verfassungsschutz erhalten soll, benötigt ein Nachrichtendienst im Inland im Gegensatz zur Polizei keine richterliche Genehmigung. Teilweise, aber längst nicht in allen Fällen, soll der Unabhängige Kontrollrat Maßnahmen vorab kontrollieren. In allen Fällen lässt sich im Nachhinein kein Rechtsanwalt einschalten, um einen Antrag auf Akteneinsicht zu stellen. Transparenz und notwendige rechtsstaatliche Kontrolle fehlen. So wird das für einen Rechtsstaat so entscheidende Verhältnis zwischen Bürger und Staat fundamental verschoben – zulasten der Bürger und ihrer Grund- und Freiheitsrechte.
Eines wissen wir aus der deutschen Geschichte, und zwar sowohl aus der Erfahrung des Nationalsozialismus als auch aus der DDR: Dort, wo staatliche Macht derart gebündelt wird, besteht eine relevante Missbrauchsgefahr. Die Entscheidung, einen Inlandsnachrichtendienst nur ohne operative Befugnisse zuzulassen, wurde im Jahr 1949 sehr bewusst getroffen. Dieselben Erwägungen prägen unseren Rechtsstaat, der Bürgerinnen und Bürgern effektive Mittel an die Hand gibt, um staatliches Handeln gerichtlich überprüfen zu lassen. Durch die Schaffung einer derart im Geheimen wirkenden Behörde, die sich der öffentlichen Kontrolle entzieht, werden gesellschaftliche Akzeptanz und Legitimität ohne Not gefährdet. Der von interessierter politischer Seite erweckte „böse Schein“ kann kaum widerlegt werden. Schon jetzt sehen wir, dass Akteure, die unseren Rechtsstaat im Kern verachten, diese Reform massiv und populistisch angreifen. Ein besseres Geschenk als eine derat überzogene Reform kann man den Feinden unserer Demokratie kaum machen.